Kommunernes integrationsindsats på beskæftigelsesområdet

Baggrund 

Denne rapport rummer et litteraturstudie, tre benchmarkinganalyser og tre sekvensanalyser. KORA har lavet rapporten for Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet.

Litteraturstudiet viser, at:

• Løntilskud, virksomhedspraktik og vikararbejde bringer flygtninge og indvandrere tættere på job, hvorimod vejledning og opkvalificering ikke virker.

Benchmarkingen viser, at:

• Der er 17 % forskel på, hvor stor succes kommunerne har med at få de svageste indvandrere i job og 14 % forskel på succesen med at få nytilkomne flygtninge i job.
• Der er 15 % forskel på, hvor stor succes kommunerne har med at benytte løntilskud eller virksomhedsaktivering.
• To tredjedele af kommunerne opnår dog et resultat, der svarer til det, man kan forvente.
• Der er en tendens til, at de kommuner, der er flittigst til at bruge virksomhedspraktik og løntilskud, også har mest succes med at få de svageste indvandrere i job.
• Der er en tendens til, at i de kommuner, hvor indvandrerne er mest passive, er de mindst succesfulde med at få de svageste indvandrere i job.

Sekvensanalysen viser, at:

• Kun hver sjette af de svageste indvandrere og hver fjerde nytilkomne flygtning kommer i job i minimum tre uger i løbet af henholdsvis to og tre år. 65 % af de familiesammenførte fra ikke vestlige lande kommer i job i løbet af de første tre år i Danmark.
• Fire ud af ti af de svageste indvandrere tilbringer stort set al deres tid i passiv forsørgelse i de første to år fra starten på et nyt ledighedsforløb.
• Langt de fleste nytilkomne flygtninge, der kommer i arbejde, finder selv jobbet med det samme.
• En stor del af de svageste indvandrere og næsten alle nytilkomne flygtninge er i forløb med opkvalificering og vejledning. Men det ser ikke ud til at bringe nogen af dem tættere på arbejdsmarkedet.

Forskel på kommunernes integrationssucces

Det er generelt meget få flygtninge og indvandrere, der kommer i job. Samlet set kommer kun hver fjerde flygtning i job i mindst tre uger i løbet af de første tre år, de er i Danmark. For de svageste indvandrere med andre problemer end ledighed er tallet endnu lavere. Her er det kun hver sjette, som er i job i mindst 3 uger i løbet af de første to år efter, de er blevet ledige.

Der er dog forskel imellem kommunerne på, hvor hurtigt flygtninge og de svageste indvandrere kommer i job. Blandt de 20 % mest succesfulde kommuner kommer indvandrerne i gennemsnit ca. 11 % hurtigere i beskæftigelse end forventet, mens de blandt de 20 % mindst succesfulde kommuner kommer ca. 6 % langsommere i beskæftigelse end forventet. Disse forskelle svarer til, at der i gennemsnit er 36 ugers forskel på, hvor hurtigt de svageste indvandrere kommer i job.

Når vi kigger på, hvor stor succes kommunerne har med at få nytilkomne flygtninge i job, viser analysen tilsvarende, at i de 20 % mest succesfulde kommuner, kommer flygtningene i gennemsnit 8,5 % hurtigere i beskæftigelse end forventet, mens de i de 20 % mindst succesfulde kommuner, kommer 6,4 % langsommere i beskæftigelse end forventet. Det svarer til, at der i gennemsnit er 16 ugers forskel på, hvor hurtigt de nytilkomne flygtninge kommer i job. For et stort flertal af kommunerne afviger succesraten dog maksimalt plus/minus 5 % fra den forventede.

Tallene er kontrollerede. Det vil sige, at de tager højde for, at indvandrerne har forskellige forudsætninger for at komme i job, og at jobmarkederne kan være forskellige i kommunerne. Indvandrernes forudsætninger er fx helbredstilstand, kompetencer, kultur, arbejdsmarkedserfaring og uddannelse.

Landkort: Se, hvor succesfuld din kommune er:

På de to landkort herunder kan du se, hvor stor succes kommunerne har med at få de svageste indvandrere i job samt flygtninge og familiesammenførte. Klik på den enkelte kommune for at få flere detaljer.

Du kan skifte mellem de to kort ved at klikke på den lille dropdownmenu i toppen

Hvilke aktiveringsindsatser virker bedst?

Som en del af undersøgelsen har KORA foretaget et litteraturstudie af, hvilke beskæftigelsesindsatser der har størst effekt i forhold til flygtninge og indvandrere. Litteraturstudiet viser, at der kun er stærk evidens for en positiv effekt af privat løntilskud og en lidt svagere evidens af positiv effekt af virksomhedsrettet aktivering generelt. Endvidere viser studiet, at vikaransættelser virker positivt på fremtidige beskæftigelseschancer.

Omvendt er der ingen evidens for, at opkvalificering og vejledning bringer flygtninge og indvandrere tættere på arbejdsmarkedet.

Større succes med brug af virksomhedspraktik

KORA har også undersøgt, hvor flittige kommunerne er i praksis til at bruge virksomhedspraktik og løntilskud.

Analysen viser, at kommunernes succes med at anvende virksomhedspraktik og løntilskud varierer lige så meget som succesen med at finde beskæftigelse. Derudover viser det sig, at der er en positiv signifikant sammenhæng mellem kommunernes succes med at få indvandrere i job, og med hvor gode de er til at benytte virksomhedspraktik og løntilskud; på trods af, at det samlede omfang af virksomhedsrettet aktivering er beskedent.

Der ses omvendt ikke nogen klar sammenhæng mellem kommunernes resultater og brugen af vejledning og opkvalificering eller ordinær uddannelse, hvilket igen flugter med, at der ikke er nogen entydig evidens for at disse tiltag er effektive.

Langt de fleste nytilkomne flygtninge og familiesammenførte, der kommer i job, finder selv et arbejde med det samme. Kun ganske få får arbejde via en periode i beskæftigelsessystemet. Det kan dog ikke udelukkes, at andre indsatser (fx boligplacering, sociale tilbud, samtaler, helbreds-, kompetence- og jobafklaring), kan drive forskellene.

Hvad laver indvandrere og flygtninge i de første år af deres ledighed?

Ved hjælp af sekvensanalyser giver rapporten et detaljeret indblik i, hvilke aktiviteter de svageste indvandrere deltager i de første to år af deres ledighed, og som de nytilkomne flygtninge og familiesammenførte deltager i deres første tre år i Danmark. Analysen viser, at det arketypiske ledighedsforløb med hyppig brug af aktive indsatser langt fra er det mest almindelige, og at det langt fra altid fører til beskæftigelse.

De svageste indvandrere er i udpræget grad i passiv forsørgelse. Her går fire ud af ti rundt uden nogen form for aktivering de første to år af deres ledighed. Det kan skyldes, at de deltager i andre aktiviteter, fx går til behandling eller udredning. Men der er en tendens til, at de kommuner, hvor indvandrerne er mest passive, også er de mindst succesfulde med hensyn til at få indvandrerne i job.

Ud over de passive perioder er indvandrerne oftere i perioder uden offentlig forsørgelse, uddannelse eller beskæftigelse, end de er i aktive arbejdsmarkedsindsatser som virksomhedspraktik og løntilskud.

De nytilkomne flygtninge er stort set ikke i passiv forsørgelse. De har et helt anderledes aktivitetsniveau, hvor det dog også er vejledning og opkvalificering, der dominerer, hvilket nok i høj grad skal tilskrives sprogundervisning. Omkring halvdelen kommer i løntilskud eller virksomhedspraktik.

Endelig er gruppen af nytilkomne familiesammenførte indvandrere kendetegnet ved en høj beskæftigelsesfrekvens. Således opnår over 65 % af personerne i denne gruppe ordinær beskæftigelse i en eller anden form inden for de første tre år, hvor de er i Danmark. De familiesammenførte, der ikke kommer i job, har ikke ret til offentlig forsørgelse. De står derfor uden noget forsørgelsesgrundlag, eller bliver i praksis forsørget af deres ægtefælle. Omkring hver fjerde af de familiesammenførte modtager på intet tidspunkt løn eller offentlige ydelser i løbet af de første tre år i Danmark.

Anbefalinger

Undersøgelsen kan ikke svare på, hvorfor så få af de svageste indvandrere og nytilkomne flygtninge kommer i job. Den kan heller ikke svare på, hvorfor det går så nemt for de familiesammenførte, og hvordan de nytilkomne flygtninge, der kommer i job med det samme, opnår den succes. Dermed er der heller ikke noget godt svar på, hvad der skal til, hvis flere skal i job.

Undersøgelsen peger tværtimod på en række spørgsmål, det kunne være nyttigt at kigge nærmere på:

• Hvilke barrierer oplever den store gruppe af svage indvandrere, der stort set kun er i passiv forsørgelse?
• Hvilken betydning har gruppernes kompetencer og ressourcer, erfaringer og sprog ift. fx forsørgelsesmuligheder?
• Hvilken betydning har de nytilkomnes netværk?
• Hvordan lykkedes det nogle nytilkomne flygtninge at komme i job med det samme?
• Er der strukturelle forhold, som kommunerne ikke har indflydelse på, der er en barriere for at flygtninge og de svageste indvandrere kommer i job?

Metode

KORA har undersøgt forskelle og ligheder i kommunernes succes med integration af flygtninge og indvandrere på arbejdsmarkedet. Integrationssucces er defineret som opnåelse af ordinært job, men der defineres også et delsuccesmål baseret på opnåelse af privat virksomhedspraktik eller løntilskud.

Undersøgelsen er udført som en benchmarkinganalyse, der er fulgt op af en sekvensanalyse. Sekvensanalysen har til formål dels at få overblik over, hvilke indsatser og ydelser målgruppen udsættes for, samt at give et bud på, hvorfor der er forskel på kommunernes integrationssucces.

Undersøgelsen kigger på to grupper:

• Indvandrere af ikke-vestlig oprindelse, der har problemer ud over ledighed. Det kan for eksempel være problemer med psykisk sygdom, misbrug eller analfabetisme. Gruppen har været i Danmark i minimum tre år og er mellem 16-64 år.
• Nytilkomne flygtninge og familiesammenførte, der har været i Danmark i maksimum tre år. De er mellem 18-64 år og er omfattet af integrationsloven.

Konklusionerne drages dels på baggrund af registerbaserede varighedsanalyser, der ved at korrigere for kommunernes rammevilkår kan rangliste kommunerne efter opnået succes, og dels på baggrund af registerbaserede sekvensanalyser, der kan beskrive indvandrernes veje gennem ledighed.