Why such a different choice of tools? Analysing recent local government reforms in Denmark and Norway

Det er et politisk krævende projekt at gennemføre kommunalreformer med ændring af den kommunale struktur. Reformer vil uundgåeligt føre til umiddelbare politiske og økonomiske omkostninger for talrige aktører, mens de mulige gevinster er langsigtede, diffuse og usikre.

Forskere fra VIVE, Universitet i Oslo og Universitetet i Bergen har analyseret kommunalreformer i Danmark og Norge. Den danske regering gennemførte en kommunalreformsproces i 2004-2007, og den norske regering en tilsvarende proces i 2014-2017.

I begge lande var afsættet for kommunalreformsprocessen en forståelse af, at der var behov for at skabe større, mere økonomisk robuste og bæredygtige kommunale enheder gennem storstilet sammenlægning af kommuner.

Ensartede ambitioner, forskellige udfald

På trods af de ensartede reformambitioner blev udfaldet af reformerne meget forskellige. Hvor antallet af kommuner i Danmark blev reduceret med 64 %, blev antallet af kommuner i Norge reduceret med blot 17 %. Forskellene i reformudfald kan delvist forklares ved, at de politiske virkemidler i Danmark I højere grad byggede på tvang, mens de i Norge i højere grad byggede på frivillighed og blødere virkemidler. I Danmark var det således frivilligt, hvem kommuner med under 20.000 indbyggere ville lægges sammen med, men ikke om de ville slås sammen. I Norge var det derimod op til de enkelte kommuner at afklare potentialerne ved at slå sig sammen med nabokommuner og træffe beslutning med hensyn til om der skulle ske en sammenlægning.

Reformstøttende alliancer var afgørende

Hvorfor valgte de to nationale regeringer så forskellige politiske reformvirkemidler til at begynde med? Hvorfor valgte den danske regering mere autoritative virkemidler? Og hvorfor gjorde den norske regering det ikke, når reformambitionerne var de samme som i Danmark?

Den danske regering brugte sine politiske og lovfæstede ressourcer til at skabe en stærk alliance bag sine reformambitioner og krav om et minimumsindbyggertal på 20.000 indbyggere. Alliancebygningen favnede regeringens parlamentariske bagland såvel som KL og en aktiv reformstøttende strategi for at sikre støtte og reducere modstand fra regeringspartiernes kommunale bagland.

Den norske regering havde ikke tilsvarende politiske og lovfæstede ressourcer til rådighed. Forskerne finder ikke på samme måde som i Danmark tegn på strategisk politisk lederskab i forhold til at etablere en stærk reformalliance i parlamentet med den norske kommuneorganisation (KS) eller med regeringens kommunale bagland. Uden en sådan støtte var det sandsynligvis utænkeligt for den norske regering blot at tænke på at bruge autoritative virkemidler for at tvinge kommuner til at slå sig sammen.

Politisk alliancebygning, forhandling, indgåelse af kompromisser og netværksdannelse er vigtige egenskaber for at kunne gennemføre politisk krævende reformer som kommunalreformer. Forskellene i de reformstøttende alliancer, som de to landes regeringer etablerede, udgør en væsentlig forklaring på de forskellige valg af virkemidler, som de to regeringer brugte til at gennemføre deres reformer.