Spending allocations during low and high fiscal stress: Priority setters and spending advocates in Danish municipalities, 2008–2015

Danske kommuner har meget stor frihed til selv at prioritere deres opgaver og udgifter på tværs af forskellige serviceområder såsom skole, dagtilbud, ældre og vejvæsen. Derudover viser flere undersøgelser, at kommunalpolitikerne ville bruge flere penge på de store velfærdsområder for børn, ældre og udsatte, hvis de havde mulighed for det.

Et er imidlertid, hvordan kommunalpolitikerne angiver, at de gerne vil prioritere de kommunale udgifter, noget andet er, hvordan kommunerne rent faktisk prioriterer dem. Udviklingen i de kommunale udgifter er nemlig påvirket af flere faktorer og grundvilkår, end de kommunale politikeres ønsker. Kommunalpolitikerne har kun en given sum penge til rådighed, og mange opgaver og udgifter er faste og kan på kort sigt ikke ændres. Derudover er de udgiftsområder, som er populære hos lokalpolitikerne – også de udgiftstunge områder, som kommunerne typisk ikke kan komme uden om at skære i ved krav om store besparelser. 

Denne undersøgelse kortlægger, hvordan danske kommuner over tid prioriterer deres udgifter på tværs af serviceområder. Undersøgelsen omfatter både en periode med en stigning i de kommunale udgifter (2008-2010) og en periode, hvor de kommunale udgifter er faldet (2011-2015).   

Konklusioner

Undersøgelsen viser, at kommunerne prioriterer udgifter til serviceområder forskeligt afhængig af, om de har mulighed for at bruge flere penge, eller om de er nødt til at spare eller bremse op. Kommunerne prioriterer med andre ord ikke de kommunale udgifter til forskellige serviceområder på samme måde relativt til hinanden, når kommunerne gennemgår en periode med øgede ressourcer sammenlignet med en periode med faldende/stagnerende ressourcer.  

To typer af serviceområder

Man kan skelne mellem to typer af serviceområder i kommunerne: de områder, der i den interne kamp om midler ikke bliver prioriteret afgørende forskelligt afhængig af, om kommunen har flere eller færre ressourcer, og de områder, der bliver prioriteret forskelligt.

Førstnævnte kategori omfatter blandt andet skoleområdet og opgaver vedrørende udsatte børn og unge. At midlerne til disse områder overordnet er stabile, kan skyldes, at disse områder for eksempel har særlig høj national eller lokal bevågenhed, og at der er et særligt stort pres på områderne gennem stigende ønsker og behov.  

Sammenlignet med disse områder viser undersøgelsen, at især områderne dagtilbud og ældre bliver prioriteret forskelligt i perioder med vækst og i perioder med fald/opbremsning i ressourcerne. Det ser således ud til, at kommunerne prioriterer førskolebørn og ældre relativt højt i perioder med stigende ressourcer, og at områderne i en sådan periode er gode til at få del i de ekstra midler.

Dette billede stemmer også overens med tidligere analyser, der viser, at kommunalpolitikerne, hvis de skulle fordele ekstra penge, ville bruge relativt flere af disse på de store velfærdsområder, herunder dagtilbud og ældre. Omvendt kan de selvsamme områder, altså dagtilbud og ældre, imidlertid være nødt til at bidrage betydeligt, når kommunerne skal spare. Årsagen det dette kan være det simple faktum, at kommunalpolitikere, uanset om de har lyst eller ej, ofte må spare på serviceområder af en vis størrelse for at overholde den samlede ramme.

Hvad kan undersøgelsen bruges til i dag?

Undersøgelsen understreger det faktum, at kommunerne ikke kan tilgodese alle områder på én gang og derfor ofte står over for skarpe prioriteringer mellem serviceområder. Det kan godt være, at kommunalpolitikerne gerne vil undgå at spare på og i stedet tildele ekstra penge til de store velfærdsområder. Men den samlede størrelse af disse områder gør, at dette typisk ikke kan lade sig gøre på samme tid.

Blandt andet derfor kan det være en fordel at kigge på historiske mønstre i kommunernes prioriteringer og overveje, om disse kan bidrage til at forstå den nuværende udvikling. Dermed ikke sagt, at de historiske kommunale prioriteringer vil ligne dem, vi ser i dag. En anden vigtig pointe er nemlig, at kommunalpolitikeres prioriteringer ændrer sig over tid. I den sammenhæng kan der være ræson i nøje at studere relative ændringer i lokalpolitikernes præferencer, som heldigvis kan iagttages fra valgår til valgår. Her viser en VIVE-rapport fra 2021, at ældreområdet for eksempel bliver prioriteret væsentligt højere af lokalpolitikerne i 2021 sammenlignet med både 2013 og 2017. Sammen med skoler er det området, som lokalpolitikerne angiver, at de helst vil bruge ekstra midler på.