Refusionsomlægning på beskæftigelsesområdet

Baggrund

Formålet med denne rapport er at analysere de økonomiske og organisatoriske effekter af refusionsreformen for beskæftigelsesområdet, der trådte i kraft den 1. januar 2016. Med reformen blev de statslige refusionssatser standardiseret, så den statslige refusion af kommunernes forsørgelsesudgifter er ens på tværs af de forskellige ydelser. Samtidig blev der indført af en trappemodel, hvor refusionen fra staten aftrappes over tid, hvorved den kommunale andel af finansieringen øges tilsvarende. Det giver kommunerne større økonomiske incitamenter til at få ledige borgere hurtigere i job eller uddannelse.

Det daværende Økonomi- og Indenrigsministerium har bedt VIVE undersøge, om reformen har haft betydning for den måde, kommunerne organiserer arbejdsmarkedsindsatsen på, og om reformen har bidraget til, at borgere på forskellige ydelser som arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp, sygedagpenge og revalidering hurtigere bliver selvforsørgende.

Resultater

Evalueringen peger på, at refusionsreformen i 2016, som er reformens første år, har haft både organisatoriske og økonomiske konsekvenser.

Organisatoriske konsekvenser

Evalueringen af de organisatoriske konsekvenser peger på, at to tredjedele af kommunerne har reorganiseret deres jobcentre efter reformen, ikke mindst ved at sammenlægge organisatoriske enheder. Derudover har kommunerne reduceret det gennemsnitlige antal sager pr. sagsbehandler samt øget brugen af business cases og investeringstankegang i prioriteringen af beskæftigelsesindsatserne og øget koordinering/samarbejde.

Der er omvendt også tegn på, at modtagere, som typisk ikke er så tæt på arbejdsmarkedet, ikke er prioriteret. Også for disse grupper kan der dog være investeret i en mere intensiv arbejdsmarkedsindsats, idet brug af business cases ser ud til at være blevet mere udbredt for disse grupper.

Økonomiske konsekvenser

Evalueringen af de økonomiske konsekvenser peger på, at refusionsreformen har ført til, at borgere med den formodet korteste vej (tilbage) til arbejdsmarkedet kommer hurtigere i beskæftigelse, mens borgere længere fra arbejdsmarkedet kommer langsommere i beskæftigelse.

Mere konkret har refusionsreformen tilsyneladende en positiv effekt på overgangen til selvforsørgelse for dagpengemodtagere og kontanthjælpsmodtagere, der formodes at være nærmest arbejdsmarkedet, mens reformen ser ud til at virke negativt på kontanthjælpsmodtagere længere væk fra arbejdsmarkedet. Resultaterne indikerer tillige, at specielt kommuner med en høj andel af langtidsledige ændrer prioritering fra korttidsledige aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere til langtidsledige jobparate kontanthjælpsmodtagere.

Resultaterne peger endvidere på, at reformen har øget overgangen til selvforsørgelse for borgere, der har været på sygedagpenge under et år, men omvendt har reduceret overgangen til selvforsørgelse for sygedagpengemodtagere med en varighed på over et år.

Det skal bemærkes, at evalueringen af de økonomiske konsekvenser undersøger de økonomiske effekter i reformens første år, dvs. på kort sigt. Om effekterne er anderledes, større eller mindre på længere sigt er det ikke muligt at sige noget om. Dataene fra evalueringen af de organisatoriske konsekvenser peger dog på, at kommunerne efter 2016 har øget brugen af business cases og investeringstankegang i prioriteringen af beskæftigelsesindsatserne, ikke mindst over for grupper, som typisk er længere væk fra arbejde. Har kommunerne succes med disse investeringer vil billedet af de økonomiske effekter på længere sigt kunne være anderledes end de kortsigtede effekter, vi finder her.

Metode

Det overordnede design for evalueringen af de organisatoriske og økonomiske effekter af reformen er et før-/efter-design baseret på tre typer af evalueringsdata:

• Surveydata fra en spørgeskemaundersøgelse sendt til alle kommuner før og efter reformen
• Kvalitative interview med et udvalg af kommuner forud for og efter reformen
• Registerdata for alle individuelle modtagere af arbejdsmarkedsydelser.

Evalueringen af de organisatoriske konsekvenser er baseret på de to første datakilder, mens evalueringen af de økonomiske konsekvenser – forstået som ændringer i graden af selvforsørgelse – er baseret på registerdata på individniveau for årene 2015-2016.

Vi har især i den økonomiske analyse haft mulighed for systematisk at sammenligne før- og efter-situationen, at sammenligne udviklingen for forskellige grupper af modtagere og til dels også at kontrollere for andre faktorer. Alligevel må vi understrege, at designet ikke giver et stærkt grundlag for med sikkerhed at konkludere, at reformen er årsag til de observerede ændringer eller præcist hvor stor andel af de observerede ændringer, der kan tilskrives reformen. For eksempel er det det ikke fuldt ud muligt at adskille effekterne af reformen fra effekterne af de ændrede konjunkturer, andre reformer på arbejdsmarkedsområdet og ændringer i det politiske og ledelsesmæssige fokus i kommunerne. De kvalitative interview kombineret med, at der er forskellige resultater for forskellige målgrupper peger dog på, at reformen har spillet en ikke uvæsentlig rolle for såvel de organisatoriske ændringer som for ændringerne i, hvor hurtigt borgerne kommer i selvforsørgelse. I analysen af de økonomiske konsekvenser har vi desuden set bort fra alle personer, som har modtaget kontanthjælp efter integrationsloven eller har modtaget integrationsydelse. Analysens resultater er dermed ikke påvirket af den forøgede tilstrømning af flygtninge og migranter fra sensommeren i 2016.