Kommunernes brug af demografimodeller på ældreområdet

Antallet af ældre borgere vil vokse i de kommende år, og det sætter ældreområdet i kommunerne under økonomisk pres. Kommunerne har i deres budgetlægning brug for at tage stilling til, hvordan man håndterer de forventede konsekvenser af den demografiske udvikling. Mange kommuner anvender derfor demografimodeller, dvs. budgetmodeller, der bruges til at beregne de forventede økonomiske konsekvenser af, at antallet af ældre i kommunen ændrer sig.

På den baggrund har Partnerskabet om kommunal økonomistyring mellem KL og regeringen bedt VIVE om at undersøge kommunernes brug af demografimodeller på ældreområdet i forbindelse med budget 2020. Undersøgelsen ser alene på den del af kommunernes budgetlægning på ældreområdet, der reguleres via en demografimodel.

Ud over en rapport har VIVE udgivet et supplerende planchesæt med overblik over rapportens hovedkonklusioner og spørgsmål til overvejelse i egen kommune. Planchesættet kan downloades som powerpoint-præsentation her.

Seks ud af syv kommuner anvender demografimodeller

Undersøgelsen viser, at 86 procent af kommunerne anvendte en demografimodel ved budgetlægningen på ældreområdet for 2020. Det er cirka samme andel som i budgetlægningen for 2013.

Over halvdelen af de kommuner, der ikke anvendte en demografimodel ved budgetlægningen i 2020, har i budgettet taget hensyn til den demografiske udvikling på andre måder. Nogle kommuner har afsat en demografipulje, mens andre kommuner har øget ældreområdets budget på baggrund af en konkret vurdering af de økonomiske konsekvenser af et stigende antal ældre.

Forskel på, hvor bredt modellerne dækker

Der er forskel mellem kommunerne på, hvor mange og hvilke delområder der er omfattet af demografimodellen på ældreområdet for budget 2020. Dermed er der også forskel på, hvor stor en del af ældreområdets budget der reguleres af demografimodellen.

Plejeboligområdet er omfattet af demografimodellen i halvdelen af kommunerne, mens hjemmeplejeområdet er omfattet i samtlige kommuner. Den kommunale sygepleje er omfattet af demografimodellen i 88 procent af kommunerne, mens rehabiliteringsforløb efter servicelovens § 83a er omfattet i 67 procent af kommunerne.

Kommunernes demografimodeller omfatter i budget 2020 i mindre omfang plejeboliger og i større omfang sygepleje end i budget 2013. For hjemmepleje er billedet i 2020 det samme som i 2013.

Der er også forskel på, hvilke typer af udgifter der er inkluderet i demografimodellen for de omfattede delområder. De hyppigst inkluderede udgiftstyper er knyttet til plejepersonalet, fx lønudgifter, personalemøder og uddannelse. De sjældnest inkluderede udgiftstyper er ejendomsrelaterede udgifter og udgifter til ledelse.

Enhedsbeløb, dækningsgrad eller plejetyngde i mange modeller

En demografimodel kan være bygget op på forskellige måder. Undersøgelsen viser, at flere kommuner har modeller, der eksplicit indeholder to eller tre af følgende grundelementer:

• Enhedsbeløb (forventet merudgift for ældreområdet ved en stigning på én ældre borger i en given aldersgruppe) anvendes eksplicit i 68 procent af svarkommunerne
• Dækningsgrad (andel af de ældre borgere i en bestemt aldersgruppe, der forventes at blive brugere af ældreområdets ydelser) anvendes eksplicit i 30 procent af svarkommunerne
• Plejetyngde (forventet antal årlige visiterede timer til en gennemsnitlig borger i en bestemt aldersgruppe) anvendes eksplicit i 42 procent af svarkommunerne.

De gennemsnitlige enhedsbeløb, dækningsgrader og plejetyngder i demografimodellerne stiger generelt med borgernes alder. Eksempelvis er det gennemsnitlige, årlige enhedsbeløb cirka 10.400 kr. for 70-årige, 31.700 kr. for 80-årige og 85.600 kr. for 90-årige.

Aldersintervaller, datagrundlag og korrektioner

Kommunerne anvender forskellige aldersintervaller i deres modeller. Der kan være flere aldersintervaller i samme model, men det hyppigste er aldersintervaller på 5 år eller bredere.

Generelt er det oftest de seneste års budget-, regnskabs- og/eller aktivitetstal, der danner grundlag for beregningerne i demografimodellen for 2020. 81 procent af kommunerne anvender aktivitetstal for et eller flere år i deres demografimodel, mens 51 procent bruger regnskabstal, og 55 procent bruger budgettal.

Halvdelen af kommunerne korrigerer demografimodellernes beregninger for ”sund aldring”, dvs. den forventede forbedrede sundhedstilstand blandt ældre borgere.

Politikerne lytter til demografimodellerne i budgetprocessen

Undersøgelsen viser desuden, at de økonomiske konsekvenser, som demografimodellerne beregner, i overvejende grad bliver vedtaget i budgettet. Også selvom der er forskel i budgetprocessen. I 89 procent af svarkommunerne blev 100 procent af de beregnede økonomiske konsekvenser vedtaget i det endelige budget for 2020. I 11 procent af kommunerne var det mindre.

Der ser ud til at være visse forskelle mellem kommunerne på, hvordan demografimodellernes beregninger indgår i budgetprocessen. 59 procent af svarkommunerne indarbejdede demografimodellernes beregnede merudgifter i det teknisk-administrative budgetoplæg, som politikerne skulle vedtage. I 41 procent af svarkommunerne fremgik de beregnede merudgifter som en synlig blok til politisk behandling og beslutning på samme måde som øvrige forslag til budgetudvidelser eller -reduktioner. Mange af de kommuner, hvor merudgifter blev lagt ind i det teknisk-administrative budgetoplæg, bemærker dog, at de økonomiske konsekvenser af demografimodellen samtidig fremlægges synligt for politikerne.

Desuden vurderer 59 procent af svarkommunerne, at politikerne i budgetprocessen forholder sig til, hvor stor en del af den beregnede udgiftsstigning der skal lægges ind i budgettet. 38 procent vurderer, at politikerne ikke forholder sig til det. Baggrunden for dette kan være, at demografimodellens principper allerede er godkendt politisk.

Serviceeftersyn – udvikling af modellen

Et ”serviceeftersyn” af demografimodellen kan fx indebære en revurdering af, hvilke delområder demografimodellen omfatter, modellens opbygning, eller hvordan der korrigeres for ændringer i befolkningens levetid.

53 procent af kommunerne har gennemført mindst ét egentligt serviceeftersyn af deres demografimodel i perioden 2017-2019. I cirka tre ud af fire af disse kommuner har serviceeftersynet medført ændringer af demografimodellen. De mest udbredte ændringer angår beregningsmetoden for enhedsbeløb, modellens korrektion for ”sund aldring”, og hvilke delområder og udgiftstyper der er omfattet af modellen.

Metode

Undersøgelsen er gennemført via et webbaseret spørgeskema til alle landets kommuner i november og december 2019. I alt besvarede 91 kommuner spørgeskemaet, hvilket giver en svarprocent på 93 procent.