Få bedre styr på udgifterne til specialundervisning

Udgifterne til specialundervisning udgør en betragtelig del af kommunernes skolebudgetter. Alene de udgifter til specialundervisning, der kan opgøres ud fra kommunernes regnskaber, beløber sig i 2016 samlet set til 5,2 milliarder kroner. Dertil kommer betydelige udgifter til specialundervisning i specialklasser og i almindelige klasser, som ikke kan opgøres ud fra kommunernes regnskaber. Disse udgifter registreres nemlig sammen med udgifterne til den almindelige undervisning.

VIVE har på den baggrund analyseret økonomistyringen af specialundervisning i seks kommuner med forskellig praksis på området. Analysen har vi omsat til en række anbefalinger til, hvordan kommunerne kan videreudvikle økonomistyringen på området.

Opstil forventninger

Specialundervisning er kendetegnet ved at være et udgiftsområde, hvor prisen pr. barn for de forskellige indsatser er relativt høj. Derfor er der behov for at følge udgifterne tæt – også tættere, end det sker i dag.

Budgetopfølgningen kan blandt andet styrkes ved, at kommunen, når man lægger budget, opstiller budgetforudsætninger i form af antal forventede indsatser og forventede gennemsnitspriser for de dyreste indsatstyper – gerne opdelt på målgrupper. I dag opererer flere kommuner blot med et rammebeløb.

Disse budgetforudsætninger gør det muligt i løbet af budgetåret at følge op på, om et forventet merforbrug primært skyldes, at flere børn end forventet har fået bevilget indsatser, eller at indsatserne gennemsnitligt set er blevet dyrere end forventet.

De fleste kommuner vil relativt nemt kunne opstille sådanne budgetforudsætninger, da de allerede har data om antallet af elever, der modtager de forskellige ydelser. Det samme gælder gennemsnitspriser på de forskellige indsatser, som typisk indgår i beregningen af ressourcefordelingen til de enkelte skoler.

Løbende registrering

For løbende at kunne følge op på om det faktiske forbrug stemmer med det forventede forbrug, er det imidlertid også nødvendigt, at kommunerne løbende registrerer de faktiske udgifter til specialundervisningen på de skoler, der står for undervisningen. Det er ikke tilfældet i alle kommuner i dag. Der findes for eksempel skoler med både almindelige klasser og specialklasser, hvor regnskabet ikke er opdelt mellem de to klassetyper. Det betyder, at man får et relativt mudret billede af, hvor mange penge der bruges på specialundervisningen.

Hvis ikke man registrerer de faktiske udgifter løbende, ved man ikke, om der bruges mere eller mindre end forudsat – og om specialklasserne for eksempel bruger flere penge end forudsat på bekostning af den almindelige undervisning eller omvendt. I de kommuner, hvor skoleledere, der driver både specialklasser og almindelige klasser, frit kan flytte rundt på ressourcerne, er prioriteringen mellem den almindelige undervisning og specialundervisningen dermed overladt til skolelederen. Det er imidlertid ikke uproblematisk, da skolelederen driver specialklasser på vegne af hele kommunen. Derfor bør de almindelige klasser på den pågældende skole hverken begunstiges eller savne ressourcer som følge af, at skolen bruger færre eller flere udgifter til specialklasserne end forudsat.

VIVE’s analyse peger desuden på, at man med fordel kan samle den information om indsatser og udgifter, som allerede er tilgængelig i den kommunale forvaltning, og skabe et samlet overblik på tværs af indsatstyper. Mange kommuner vil således have relevant information i form af eksempelvis visitationsoplysninger hos PPR, styringsark for budgettildelingsmodeller og afregningsark for mellemkommunale betalinger. I samlet form ville disse informationer bidrage til et bedre overblik over området som helhed.

Mere viden om indsatser

VIVE’s analyse peger desuden på et behov for at skabe et samlet overblik over de væsentligste støtteindsatser decentralt på skolerne. Det vil sige de indsatser, som i karakter eller omfang ligger tæt på at være specialundervisning.

I udarbejdelsen af prognoser er der således behov for at have et overblik over de elever, der kan have stor sandsynlighed for at skulle henvises til specialundervisning på et senere tidspunkt. En sådan styringsinformation vil forbedre muligheden for at forudse fremtidige udgifter i tide og dermed forbedre økonomistyringen for specialundervisningsområdet samlet set.

De kommunale forvaltninger kan også med fordel skaffe sig indsigt i omfang, indhold, kvalitet og pris på de væsentligste decentrale indsatser på skolerne. Det vil gøre det muligt for forvaltningen at samle op på hvilke tilbud, der fungerer godt for hvilke målgrupper. Dermed vil forvaltningen kunne understøtte skolerne i deres vurderinger af, hvordan ressourcerne bruges bedst muligt, og man styrker muligheden for gensidig læring mellem skolerne.

Et interessant udgangspunkt for at lade skolerne hente inspiration og læring hos hinanden vil være at have fokus på intern benchmarking mellem skolerne, hvor variation i skolernes praksis sammenlignes ud fra et samlet dataoverblik i kommunen. En sådan intern benchmarking vil især have værdi, hvis den udføres på baggrund af analyser af elevgrundlaget for de enkelte skoler. På den måde forholder analysen sig ikke kun til, hvor mange elever der henvises til specialundervisning, men også hvor mange der henvises i forhold til, hvad man skulle forvente på baggrund af elevernes socioøkonomiske forhold.