Refusionstrappen og de lavthængende frugter i jobcenteret

Den daværende regering gennemførte i 2016 en reform, der ændrede den statslige refusion af kommunernes udgifter på beskæftigelsesområdet.

For det første blev refusionssatserne standardiseret på tværs af stort set alle typer af overførsler, så staten i dag refunderer den samme andel af kommunernes udgifter, uanset om borgeren modtager arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp, førtidspension eller revalidering. For det andet blev der indført en såkaldt "refusionstrappe", hvor statens refusion falder, jo længere tid en person har modtaget en overførsel. De første fire uger, en borger er på offentlig forsørgelse, refunderer staten 80 pct. af kommunens udgifter, og denne andel trappes gradvist ned for at slutte på 20 pct., hvis borgeren har været på offentlig forsørgelse mere end et år. Reformen øgede dermed kommunernes økonomiske incitamenter til at få ledige i arbejde.

Det rejser to spørgsmål. Påvirker ændringer i statens refusioner overhovedet kommunernes adfærd? Og hvis det gør, hvad er så konsekvenserne for danskerne? Svaret på det første spørgsmål viser sig at være et klart ja. To tredjedele af kommunerne har reorganiseret jobcentrene, og samtidig opstiller de oftere business cases for, hvordan ressourcerne bedst disponeres.

Undersøgelsen tegner et relativt klart billede, selvom det ikke helt kan udelukkes, at konjunkturer og andre reformer kan have spillet ind.

Gavner kun stærke ledige

Vi har regnet på effekten for den enkelte ved brug af detaljerede data på person- og kommuneniveau, der gør det muligt at følge den enkelte borger over tid både lige før og lige efter reformen.

Resultaterne indikerer, at refusionsomlægningen har haft en positiv effekt for de stærkeste ledige (dagpengemodtagere og de kontanthjælpsmodtagere, der formodes at være tættest på arbejdsmarkedet), men til gengæld en negativ effekt for mere udsatte grupper, navnlig kontanthjælpsmodtagere, som ikke er jobparate. Så ændringen i den statslige refusionsordning til kommunerne indebærer altså, at kommunerne høster de lavthængende frugter, mens de tungere ledige får lov til at hænge længere på træet. I hvert fald i reformens første år, som vi har undersøgt.

Tendensen med at opprioritere de borgere, hvor kommunen har de stærkeste økonomiske incitamenter, går igen, når man opdeler kommunerne efter, hvor mange langtidsledige de har: Kommunerne med den højeste andel af langtidsledige prioriterer langtidsledige jobparate kontanthjælpsmodtagere over korttidsledige aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere.

Reformen har også haft betydning for statens refusion af kommunernes udgifter til sygedagpenge, men i modsætning til andre ydelser betød reformen, at refusionssatsen på sygedagpengeområdet blev øget ved et fravær ud over 52 uger. Helt i overensstemmelse med ændringerne i kommunernes økonomiske incitamenter finder vi her, at overgangen til selvforsørgelse øges for sygedagpengemodtagere med en varighed på under et år, men omvendt reduceres for sygedagpengemodtagere med en varighed på over et år.

Vores undersøgelse af reformen viser altså, at den tilsyneladende har haft effekter, der ligger i tråd med en forståelig økonomisk tankegang i kommunerne. De økonomiske incitamenter virkede, og reformen har bidraget til at få flere ledige i arbejde. Men de ikkejobparate kontanthjælpsmodtagere ligner dem, der betaler festen.

Helt i overensstemmelse med en investeringstankegang ser kommunerne ud til at have "skummet fløden" ved at investere der, hvor der har været størst sandsynlighed for at få en økonomisk gevinst.

Borgere med mere komplekse problemer og hvor det vil kræve en større, mere intensiv og længerevarende investering, er ikke blevet prioriteret så højt som borgere, hvor investeringen hurtigere ville kunne forventes at give afkast.

Om effekterne er anderledes, større eller mindre på længere sigt, siger undersøgelsen ikke noget om. Dataene fra evalueringen af de organisatoriske konsekvenser peger dog på, at kommunerne efter 2016 har øget brugen af business cases og investeringstankegang i prioriteringen af beskæftigelsesindsatserne, ikke mindst over for grupper, som typisk er længere væk fra arbejdsmarkedet.