Er tiden inde til at tegne nye streger på det kommunale Danmarkskort?

Kommunalreformen i 2007 reducerede antallet af kommuner fra 271 til 98, og de nye kommuner overtog en række af de gamle amters opgaver på social-, specialundervisnings- og miljøområdet.

32 kommuner fortsatte uændret efter kommunalreformen, mens 66 kommuner opstod som nye, sammenlagte kommuner. Der blev altså tegnet helt nye streger på det kommunale danmarkskort, og vi vil i dette indlæg skrue tilbage og se på, hvordan det er gået i de 66 nye kommuner sammenlignet med de 32 "fortsætterkommuner".

Økonomiske stordriftsfordele

Forskningen viser, at den økonomiske robusthed er blevet styrket i de nye sammenlagte kommuner, som i forhold til fortsætterkommunerne har forbedret deres evne til at balancere udgifter og indtægter.

De nye, sammenlagte kommuner har dermed generelt været bedre rustede end de gamle kommuner til at håndtere de økonomiske udfordringer, som fulgte den økonomiske krise sidst i 00’erne.

Der er særlig høstet økonomiske stordriftsfordele på administrationsområdet, hvor stordriftsfordelene svarer til ni til ti procent af administrationsudgifterne. Disse indhøstede stordriftsfordele har dog ikke sænket de samlede driftsudgifter, da de sparede administrationsudgifter i stedet er blevet omfordelt til øgede udgifter til udsatte børn og unge og til beskæftigelsesområdet.

På de tre store, klassiske kommunale velfærdsområder – folkeskole, dagtilbud og ældreområdet – har kommunesammenlægningerne ikke haft betydning for udgiftsudviklingen, ligesom sammenlægningerne ikke ser ud til at have haft en effekt på de faglige resultater i folkeskolen.  

Demokratiske udfordringer

Der er kun halvt så mange kommunalpolitikere som før kommunalreformen, og afstanden mellem den enkelte borger og den enkelte politiker er dermed blevet større.

Særlig i de sammenlagte kommuner er der en oplevelse af reduceret politisk indflydelse blandt lokalpolitikerne og den øgede afstand til borgerne opleves som en betydelig udfordring af både lokalpolitikere og borgere.

I de sammenlagte kommuner oplever borgerne desuden at have fået sværere ved at forstå, hvad der foregår i kommunalpolitik, og hvilke politiske spørgsmål der er de vigtigste i kommunen.

Den effekt synes dog at aftage med tiden. Kommunesammenlægningerne ser også ud til at have mindsket borgernes tilfredshed med den kommunale service og det lokale demokrati i de første år efter sammenlægningerne.

Samtidig ser vi også i sammenlægningskommunerne en længerevarende negativ effekt på borgernes oplevelse af, at politikerne er lydhøre, og om borgerne føler sig knyttet til kommunen.

Ikke mindst borgerne fra de mindste kommuner i de enkelte kommunesammenlægninger føler sig mindre knyttet til kommunen end før kommunalreformen. Omvendt ser borgernes valgdeltagelse og interesse for lokalpolitik ikke ud til at være påvirket af kommunesammenlægningerne.

Usikkerhed om faglige gevinster

Den faglige kvalitet er en kompleks og vanskeligt målbar størrelse – og vi har ikke sikker viden om kommunalreformens effekter på det felt. Der er behov for mere forskning på området for at få et mere entydigt billede af, hvad kommunalreformen har betydet for den faglige kvalitet i opgaveløsningen.

Antager vi, at større faglige miljøer giver større faglig kvalitet, så har kommunesammenlægningerne øget den faglige kvalitet i opgaveløsningen for de opgaver, som kommunerne havde før kommunalreformen.

Ud fra samme logik er den faglige kvalitet omvendt reduceret for de nye mere specialiserede opgaver, som kommunerne overtog fra amterne, idet de faglige miljøer her er mindre i de nye kommuner.

Efter kommunalreformen har kommunerne blandt andet "hjemtaget" en række borgere med hjerneskade eller andre særlige behov fra de tidligere amtslige specialinstitutioner. Om tabet af faglig kvalitet som følge af denne afspecialisering opvejes af, at de hjemtagne borgere har en større nærhed til lokalområdet, er usikkert

Finanskrisen kan forvirre billedet

To år efter kommunalreformen blev Danmark – og kommunerne – ramt af finanskrisen.

I kølvandet på krisen har kommunerne blandt andet reduceret serviceudgifterne med omkring otte milliarder kroner i tiåret fra 2009 til 2019, skoler og daginstitutioner er blevet lukket til fordel for færre og større skoler og institutioner. Samtidig er borgeres og virksomheders fraflytning fra yderområderne til mere centralt beliggende vækst- og byområder accelereret.

I folkemunde får kommunalreformen ofte skyld for denne udvikling. Forskningen peger dog på, at disse ændringer i højere grad kan tilskrives finanskrisen og den forstærkede statslige sanktionstrussel fra 2011 for at overskride udgiftslofter end det skyldes kommunesammenlægningerne

Afhænger af øjnene, der ser

Det har været muligt for kommunerne siden kommunalreformen frivilligt at lægge sig sammen. Ingen kommuner har dog gjort dette. En del af forklaringen er formentlig, at der – som beskrevet – er blandede erfaringer med kommunesammenlægninger.

Økonomisk set førte reformen en række positive effekter med sig, især større økonomisk robusthed og administrative stordriftsfordele. Omvendt førte reformen til en række negative effekter for lokaldemokratiet, mens de faglige gevinster er usikre.

En samlet vurdering af, om kommunalreformen var en god idé, og om der er behov for at tegne nye streger på det kommunale danmarkskort, kræver en nøje afvejning af de økonomiske fordele over for de demokratiske ulemper.

Hvad der i denne vægtskål vejer tungest, vil afhænge af øjnene, der ser.