En ny form for styring er vokset frem med frikommunerne

Fra 2012 til 2020 har der i Danmark været to runder af frikommuneforsøg og en tredje runde (velfærdsaftaler i syv kommuner) er blevet igangsat i 2021. Samlet har mere end halvdelen af landets kommuner dermed været frikommuner, dvs. at de har været fri for at skulle følge en række regler og love på socialområdet, ældreområdet, for skolerne eller for daginstitutionerne. Senest har statsminister Mette Frederiksen i sin nytårstale 1. januar 2022 som en del af regeringens nærhedsreform lanceret ideen om at give alle kommuner mulighed for at indgå velfærdsaftaler på ældreområdet, folkeskoleområdet og dagtilbudsområdet. 

Fra forsøg til central måde at styre på

I perioden frem til 2022 har frikommunerne været et afgrænset forsøgslaboratorium forbeholdt få kommuner, hvorigennem nye aktiviteter og styringselementer har været prøvet af til inspiration for den offentlige sektor i øvrigt. Med Mette Frederiksens initiativ til at udbrede frikommuneordningen til alle kommuner har denne måde at udvikle den kommunale sektor på fået en mere central placering i det kommunale landskab.

Man kan dermed tale om en styringsmæssig trend, der får stadig større vægt i måden, som vi organiserer og leder den kommunale velfærd på. Men hvad er det, der karakteriserer denne trend, og kan vi på baggrund af de sidste ti års erfaringer komme med nogle anbefalinger til indretningen af den kommunale styring og ledelse?

Afbureaukratisering

Der ligger den centrale forestilling bag ideen om frikommuneforsøg, at fjernelsen af regler fører til nytænkning og mere enkle og målrettede velfærdsløsninger for borgerne. Dette bygger på en tro på, at regler inden for den offentlige administration i mange tilfælde er unødvendige og ikke bidrager til den samlede kvalitet og effektivitet, og at frikommuneforsøgene kan rydde op i dette unødige bureaukrati.
Det fremgår af erfaringerne fra de hidtidige frikommuneforsøg, at det er en forenklet forestilling. Den generelle erfaring er, at reglerne ofte tjener et ønskværdigt formål, og en fjernelse af reglerne vil ikke umiddelbart føre til nytænkning og bedre hjælp og service til borgerne. Det er snarere ideen om frisættelse og forestillingen om, at det er nødvendigt at gentænke måden at levere offentlig service på, der er en central motor i frikommuneforsøgene. Dette er en klar konklusion i evalueringen af en række af de tidligere frikommuneforsøg, bl.a. frikommuneforsøget med at skabe hurtigere og mere borgerrettede sagsgange på børneområdet (børnefrikommuneforsøget).

Øget faglig frihed

I de nye velfærdsaftaler er fokus ikke på at fjerne enkeltparagraffer ud fra en forestilling om, at dette i sig selv letter arbejdsgange og fører til bedre velfærdsløsninger. Fokus er på at fastholde nogle “hegnspæle” – primært grundlovssikrede rettigheder, EU-lovgivning og retssikkerhedsmæssige forhold – og så droppe resten af reglerne.

Frisættelsen af ledere og medarbejdere står dermed meget centralt i velfærdsaftalerne. I flere af kommunerne med velfærdsaftaler er forsøget benævnt “frihedsforsøget”, og det er netop et forsøg på klart at italesætte, at forsøget handler om frisættelse som et middel til at opnå bedre offentlig service. Frihedsforsøget handler for kommunerne om frihed til at skabe noget radikalt nyt, ikke frihed fra regler.

Tro på at lokal autonomi giver arbejdsglæde

Den styringsmæssige antagelse er, at ledere og medarbejdere i kommunernes forvaltninger, på skoler, i ældreplejen og daginstitutioner er bedst til at finde de rette midler til at realisere visioner og mål mest effektivt. Politikere fra folketinget til kommunerne og topembedsværket deler en tro på, at øget lokal autonomi på institutionerne vil føre til mere motivation og arbejdsglæde hos ledelse såvel som medarbejdere, og at det vil føre til bedre velfærdsløsninger.
En forudsætning for, at denne form for styring skal lykkes, er, at ledere lokalt skaber en tillidsfuld læringskultur, hvor de prioriterer medarbejdernes trivsel og fokuserer på medarbejdernes villighed til at forbedre kvaliteten af den offentlige service. En sådan tillidsfuld læringskultur fremmer medarbejderes lyst og mod til at sætte spørgsmålstegn ved eksisterende praksis i organisationen. Dette giver mulighed for, at organisationer kan lære af deres fejl og skabe lokal innovation.

Borgeren i centrum

En tredje og meget central forestilling, som ligger bag forsøgene med frikommuner og velfærdsaftalerne er, at frisættelsen af ledere og medarbejdere skaber indsatser, der i højere grad sætter borgeren i centrum og tager udgangspunkt i borgerens behov. Man har i årevis i kommunerne kæmpet med silo- og systemtænkning, og forhåbningen er, at frisættelsen kan ændre på dette og skabe mere nærhed til borgeren. Tidligere erfaringer fra frikommuneforsøgene er lovende. I et stort forsøg i frikommuneforsøg II (2016-20) var formålet at skabe mere helhedsorienterede løsninger for udsatte borgere ved at tage mere direkte udgangspunkt i borgerens situation og behov. 

Gode erfaringer med udsatte borgere

Udsatte borgere har tidligere følt sig som kastebolde mellem jobcenter, socialforvaltning og børn- og ungeområdet, der alle har forskellige sagsbehandlere og fagsystemer med hver sit regelsæt. Med frikommuneforsøget fik de udsatte borgere én samlet handleplan og mere enkle regler med udgangspunkt i deres egne mål og oplevede styrker og kvalifikationer. Dermed blev det kommunens ansvar at koordinere indsatsen på tværs – ikke borgerens.

Der er altså lovende erfaringer i frikommuneforsøgene med at udvikle offentlige services, så de i højere grad tager udgangspunkt i borgernes behov. De næste år vil vise, om kommunerne med udbredelsen af velfærdsaftalerne også formår at udvikle mere borgernære løsninger på dagtilbuds-, folkeskole- og ældreområdet. VIVE evaluerer løbende arbejdet med velfærdsaftalerne, og den første evalueringsrapport (midtvejsevaluering) publiceres i november 2022. 

To anbefalinger til kommunale ledere

Borgernes forventninger til den offentlige service er stigende, og der er behov for at udtænke og afprøve nye måder at styre og lede på i den offentlige sektor, der kan imødekomme borgernes behov på en omkostningseffektiv måde. Frikommunerne har gennem et årti udgjort et laboratorium, hvor dette er blevet udviklet, og hvorfra vi kan hente inspiration til morgendagens hjælp til ældre, handicappede og udsatte mennesker, undervisning af skoleelever og pasning af små børn. På baggrund af erfaringerne fra frikommuneforsøgene kan man fremsætte to anbefalinger til kommunale ledere på velfærdsområderne:

Skab en tillidsfuld læringskultur på arbejdspladsen. Motoren i den faglige frisættelsesproces er medarbejdernes lyst og motivation til fagligt at udfordre den daglige praksis og udtænke og afprøve nye måder at levere service på. Dette kræver en høj grad af tillid og opbakning fra den lokale ledelse.
Byg på ideen om borgernære løsninger som udgangspunkt for en nytænkning af den offentlige service. Det er i mødet med borgeren, at værdien af den offentlige service for alvor testes. Med udgangspunkt i mødet med borgeren kan man som medarbejder og leder løbende udfordre og målrette den kommunale organisering.